Retention e scarto nella PA: come si decide cosa conservare, cosa eliminare e come si difende quella scelta in contenzioso

In quasi tutti gli enti che incontriamo lo scarto è fermo. Non perché qualcuno abbia deciso di non farlo, ma perché la proposta si è arenata la prima volta che è arrivata sul tavolo sbagliato. L’ufficio legale chiede garanzie, l’archivista chiede tempo, il responsabile del sistema informativo fa notare che intanto lo spazio si paga, e alla fine nessuno firma niente.

Il paradosso è che l’immobilismo viene percepito come la scelta sicura. Manca lo strumento che permetterebbe di decidere senza esporsi, il massimario di scarto, e un archivio che nessuno seleziona diventa il posto dove le cose importanti sono indistinguibili da quelle che potevano sparire da tempo. Quando arriva la richiesta seria, un accesso agli atti complesso o un giudizio, il tempo si consuma tutto nella ricerca.

Perché conservare tutto non mette al riparo l’ente

Un archivio che nessuno seleziona cresce di suo. Ogni anno si aggiungono le pratiche chiuse, le copie di lavoro salvate accanto all’originale, gli allegati replicati in decine di fascicoli, gli export che qualcuno ha messo da parte per sicurezza. Il volume in sé sarebbe gestibile. Si degrada invece la capacità di distinguere l’originale dalla copia.

I costi intanto si spostano su tre voci. Lo spazio in conservazione, che si paga a volume. Il tempo delle persone, quando una ricerca restituisce quaranta risultati quasi uguali e qualcuno deve aprirli tutti per capire quale fa fede. Le migrazioni, perché ogni cambio di sistema si porta dietro anche ciò che andava eliminato prima. Poi c’è la voce che non compare in nessun budget, i dati personali trattenuti oltre il necessario, che in caso di incidente rientrano comunque nel perimetro da valutare.

La paura di scartare nasce da un rischio vero, eliminare qualcosa che poi serve. Quel rischio però non si governa restando fermi. Si governa con una regola scritta prima, applicata sempre nello stesso modo e documentata ogni volta che viene eseguita.

Retention, selezione, scarto: tre parole che gli enti usano come sinonimi

Le tre parole indicano momenti diversi, e confonderle è il motivo per cui certe riunioni non arrivano a una decisione. Tenerle distinte serve soprattutto a capire chi fa cosa.

• Retention. È la politica, la regola generale che stabilisce per quanto tempo l’ente tiene ciascuna tipologia documentale e cosa succede alla scadenza. Si scrive una volta e vale per tutti i documenti futuri di quella tipologia.
• Selezione. È l’attività con cui la regola si applica all’archivio reale, separando ciò che va conservato senza limiti di tempo da ciò che ha esaurito la funzione. La fanno insieme l’archivista e l’ufficio che ha prodotto i documenti.
• Scarto. È l’atto finale, l’eliminazione materiale, che avviene dopo l’autorizzazione e va verbalizzata. Nel digitale comprende la cancellazione dal sistema di gestione documentale e la verifica sulle copie residue.

Sotto tutte e tre c’è il titolario. Senza un piano di classificazione applicato in modo coerente manca l’oggetto su cui far cadere la regola, perché la retention si applica a tipologie e aggregazioni documentali, non a file sparsi in una cartella di rete. Il quadro delle fasi sta nella guida al ciclo di vita del documento nella PA.

Che cosa sono il piano di conservazione e il massimario di scarto

Il piano di conservazione dice, per ciascuna tipologia prodotta dall’ente, quanto tempo si conserva e che destino ha alla scadenza. Il massimario di scarto ne è la parte operativa, l’elenco delle tipologie eliminabili con i relativi termini. Nella pratica archivistica i due nomi viaggiano insieme, e molti enti pubblicano un unico allegato che contiene entrambi.

Per le pubbliche amministrazioni il piano di conservazione è un allegato del manuale di gestione documentale, che ne descrive adozione e aggiornamento.

Il legame con la classificazione non è una scelta redazionale. Il DPR 445/2000, all’articolo 68, àncora il piano di conservazione degli archivi al sistema di classificazione adottato. Il massimario si costruisce quindi sulle voci del titolario, e il lavoro sul piano di classificazione viene prima.

Cosa contiene una riga del massimario

Il massimario è una tabella, e ogni riga descrive una tipologia documentale. Le informazioni indispensabili sono sei, tenute in altrettante colonne strette.

• Tipologia documentale. Con il nome che usano gli uffici, non con quello del titolario, altrimenti chi deve applicare la riga non si riconosce.
• Voce di titolario. L’aggancio alla classificazione, che permette di risalire dall’aggregazione al termine senza interpretazioni.
• Tempo di conservazione. In anni, oppure con la formula della conservazione senza limiti di tempo.
• Fonte del tempo. La norma, il termine di prescrizione o la valutazione archivistica da cui quel numero deriva. È la colonna che rende difendibile tutto il resto.
• Destino alla scadenza. Conservazione permanente oppure scarto, senza terze vie implicite.
• Decorrenza. Il fatto da cui parte il conteggio, che è cosa diversa dalla durata.

Due colonne facoltative cambiano il massimario quando diventa operativo, l’ufficio responsabile della tipologia e la nota sui casi da escludere dal calcolo automatico delle scadenze, per esempio le pratiche con un contenzioso aperto.

Chi parte da zero può guardare il piano di conservazione con massimario di scarto per i Comuni pubblicato sul sito AgID, un documento del 2005. Non si trasferisce così com’è a un’azienda sanitaria o a un’università, ma come modello di struttura e di dettaglio regge.

Chi autorizza lo scarto dei documenti in un ente pubblico?

Lo scarto non si chiude dentro l’amministrazione. Le Linee Guida AgID sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici, nel paragrafo dedicato a selezione e scarto, prevedono che per gli archivi degli enti pubblici l’autorizzazione sia rilasciata ai sensi della normativa in materia di beni culturali, e che l’operazione di scarto sia tracciata includendo gli estremi della richiesta di nulla osta e il conseguente provvedimento autorizzatorio.

Il piano di conservazione per i Comuni pubblicato sul sito AgID scende nel concreto. Richiama l’autorizzazione prevista dall’articolo 21, comma 1, lettera d) del Codice dei beni culturali e del paesaggio, il D.Lgs. 42/2004, e descrive la procedura come somma di due atti, il provvedimento formale dell’amministrazione e l’acquisizione dell’autorizzazione dall’organo preposto alla tutela. Finché quell’autorizzazione non arriva i documenti non si toccano. Prima di impostare il vostro iter chiedete alla Soprintendenza Archivistica e Bibliografica competente per territorio come vuole ricevere l’elenco e quale modulistica adotta.

Il percorso interno, quello che governate voi, ha una forma abbastanza stabile.

1. Ricognizione. Si individuano annualità e tipologie candidate, incrociando titolario e piano di conservazione con quello che c’è davvero in archivio.
2. Elenco di scarto. Si redige la proposta con descrizione delle tipologie, estremi cronologici, quantità e riferimento alla voce di titolario e alla regola del massimario che giustifica l’eliminazione.
3. Istruttoria interna. Gli uffici produttori confermano che quelle pratiche non servono più, il legale segnala i contenziosi aperti, il DPO guarda le tipologie con dati particolari.
4. Richiesta di autorizzazione. L’elenco esce dall’ente e resta in attesa. Nel frattempo i documenti restano dove sono, e va detto agli uffici, altrimenti qualcuno anticipa.
5. Eliminazione e verbale. Ottenuta l’autorizzazione si procede, e si verbalizza cosa è stato eliminato, quando, da chi e con quale modalità.

Nel digitale l’ultimo punto è quello che si sbaglia più spesso, perché l’eliminazione non finisce con la cancellazione dal gestionale. Le Linee Guida AgID chiedono che i documenti sottoposti a scarto nel sistema di conservazione siano distrutti anche in tutti i sistemi gestiti dal titolare, quindi vanno censite in anticipo le copie che vivono sui verticali, insieme alle copie di sicurezza.

Quanto tempo va conservato un documento amministrativo?

Non esiste un numero unico, ed è la ragione per cui il piano si costruisce tipologia per tipologia. Ogni riga della tabella nasce dall’incrocio di quattro criteri, da valutare insieme.

• Obblighi normativi specifici. Molte tipologie hanno un termine fissato da norme di settore, fiscali, contabili, sanitarie, previdenziali. Quando c’è, comanda.
• Termini di prescrizione e rischio contenzioso. Un documento che può servire a difendere l’ente si tiene almeno finché il diritto è azionabile. Questa valutazione la fa l’ufficio legale.
• Finalità del trattamento. Quando ci sono dati personali, il tempo di conservazione va giustificato rispetto alla finalità per cui i dati sono stati raccolti.
• Valore storico e culturale. Una parte dell’archivio si conserva senza limiti di tempo perché documenta l’attività dell’ente, e la valutazione è archivistica prima che giuridica.

Fra le colonne del massimario ce n’è una che manca in quasi tutti i piani che ci capita di leggere, la decorrenza. Dieci anni da quando? Dalla data del documento, dalla chiusura del fascicolo, dalla conclusione del procedimento, dalla scadenza del contratto.

Finché la decorrenza resta implicita ogni ufficio conta a modo suo e nessun sistema può calcolare le scadenze, perché il calcolo si appoggia ai metadati registrati sul fascicolo e su quelli deve trovare una data di partenza. Scrivetela accanto a ogni riga, anche quando sembra ovvia.

Cosa succede in giudizio quando il documento non c’è più

La domanda che blocca gli enti è sempre la stessa, cosa succede se elimino un documento e poi serve in causa. La risposta è meno drammatica di quanto si teme, a una condizione. Un’eliminazione che applica una regola scritta prima, uguale per tutti i documenti di quella tipologia e autorizzata, è una circostanza che l’ente sa spiegare. Un documento sparito senza che nessuno sappia dire quando e perché apre un problema di credibilità dell’intero archivio, lo stesso terreno su cui si gioca la tenuta del fascicolo informatico difendibile.

Il rischio serio si concentra su due situazioni. La prima è l’eliminazione fuori regola, decisa da chi ha fatto pulizia di sua iniziativa. La seconda, più insidiosa, riguarda una pratica con termine regolarmente scaduto ma già toccata da un contenzioso, un’ispezione o una richiesta di accesso. Formalmente l’operazione era corretta, e l’ente si trova comunque a spiegare una scomparsa avvenuta nel momento peggiore.

Per questo il piano di retention ha bisogno di un meccanismo di blocco. Quando su un fascicolo si apre un contenzioso o una verifica, quel fascicolo esce dal calcolo automatico delle scadenze e ci resta fuori finché la vicenda non è chiusa. Il blocco si mette sul fascicolo con data e motivo, e lo rimuove chi lo ha posto. È lo stesso principio di solidità che regge la conservazione a norma.

Il registro delle decisioni di scarto

Fra dieci anni nessuno ricorderà questa proposta di scarto. Si ricorderà solo che un documento non c’è, e qualcuno dovrà spiegare perché. Il registro delle decisioni serve a questo, e separa l’ente che risponde subito da quello che apre un’indagine interna.

Bastano poche informazioni per ogni operazione. Quali tipologie e quali annualità, la voce di titolario e la regola applicata, chi ha proposto e chi ha istruito, gli estremi dell’autorizzazione, la data di esecuzione, chi ha eseguito materialmente, quali sistemi sono stati toccati e il verbale allegato. Vanno registrate anche le tipologie proposte e poi escluse, con il motivo.

Su un foglio di calcolo il registro funziona finché le righe sono poche e chi lo tiene lavora ancora nell’ente. Poi la persona cambia ufficio, il file si duplica e nessuno si accorge che una riga autorizzata non è mai stata eseguita. È il punto in cui la policy scritta smette di bastare e serve un sistema che calcoli le scadenze, tenga il blocco sui fascicoli sotto contenzioso e conservi il verbale insieme alla decisione.

Conservare oltre il termine è una violazione del GDPR?

Quando i documenti contengono dati personali la conservazione oltre il tempo necessario non è una zona grigia. Il regolamento europeo pone tra i principi del trattamento la limitazione della conservazione, cioè tenere i dati in forma identificabile solo per il tempo necessario alle finalità per cui sono trattati. Tenere per sempre non è una cautela ammessa, è un principio non applicato.

Nella pubblica amministrazione il quadro è più semplice di quanto sembri, perché per molte tipologie il termine lo fissa già una norma di settore e all’ente resta il compito di censirla. Il lavoro difficile riguarda le tipologie senza termine di legge, dove l’ente deve definirlo e sapere spiegare come ci è arrivato. Il piano di conservazione è il documento in cui quella spiegazione sta scritta una volta per tutte, e serve anche a compilare l’informativa.

Vale la pena chiarire un equivoco che ricorre nelle riunioni. Mettere un documento in conservazione non risponde alla domanda per quanto tempo va tenuto. Quella risposta sta nel piano di conservazione, che secondo le Linee Guida AgID indica i tempi entro i quali le diverse tipologie di oggetti digitali devono essere trasferite in conservazione ed eventualmente scartate. Versare in conservazione un documento che andava scartato significa pagare per mantenere integro qualcosa che non dovreste più avere.

Gli errori ricorrenti

Negli enti complessi, sanitari e universitari in particolare, tornano sempre gli stessi difetti. Riconoscerli in anticipo fa risparmiare mesi.

• Lo scarto mai avviato. Nessuno vuole firmare il primo elenco. Conviene cominciare da tipologie a rischio quasi nullo, per esempio copie il cui originale sta altrove, così il primo giro serve a rodare la procedura.
• Il massimario copiato da un altro ente. Si riconosce dalle tipologie che non producete e dalle voci di titolario che non corrispondono. Un massimario che non parla il linguaggio dei vostri uffici non verrà usato.
• L’eliminazione senza verbale. L’operazione è stata fatta, forse anche autorizzata, e non ne resta traccia utilizzabile. A distanza di anni equivale a non averla mai autorizzata.
• I backup che sopravvivono allo scarto. I documenti spariscono dal gestionale e restano nelle copie di sicurezza per tutto il periodo di ritenzione. Le Linee Guida AgID chiudono la questione, l’operazione di scarto ha completa efficacia solo al momento del completo aggiornamento delle copie di sicurezza del sistema. Con l’IT va deciso in anticipo quando quell’allineamento avviene.
• La decorrenza mai definita. Il piano dice dieci anni e non dice da quando, quindi ogni ufficio conta a modo suo.
• La retention scritta e mai applicata dal sistema. Il piano esiste, è allegato al manuale, è stato approvato, e il sistema documentale non conosce nessuna di quelle scadenze. Nessun avviso, nessuna coda di proposte, e la selezione riparte solo quando qualcuno se ne ricorda.

Come si parte da zero: una roadmap a 30, 60 e 90 giorni

Primi 30 giorni, perimetro e ricognizione. Recuperate il titolario in vigore e la versione caricata nel gestionale, il manuale di gestione con i suoi allegati, l’eventuale piano di conservazione anche se vecchio, gli scarti già effettuati con le relative autorizzazioni, e dall’IT la fotografia dei volumi per area e per anno. In questa fase si guarda soltanto, senza scrivere ancora una riga di piano.

Giorni 31-60, la tabella dei tempi. Si compila riga per riga sulle tipologie che l’ente produce davvero, cominciando dalle venti più frequenti invece che dal titolario intero. Ogni riga ha bisogno di quattro persone al tavolo, l’archivista, l’ufficio produttore, il legale e il DPO. Le righe su cui non c’è accordo si annotano e non bloccano le altre.

Giorni 61-90, procedura e primo elenco. Si scrive la procedura interna di selezione e scarto, si apre il registro delle decisioni, si prepara il primo elenco su tipologie a basso rischio. Nello stesso periodo si verifica cosa il sistema documentale sa fare su scadenze, blocchi e tracciamento. Il coordinamento fra questi ruoli è il tema della guida alla governance documentale negli enti complessi.

Se il sistema non calcola scadenze, non sa bloccare un fascicolo sotto contenzioso e non tiene traccia di chi ha eliminato cosa, scrivere il piano non basta. Conviene confrontare quello che il piano dovrà dichiarare con le funzionalità che un sistema documentale deve avere per applicarlo.

Il primo elenco è il più difficile

Il lavoro sulla retention si sblocca quando smette di essere un progetto e diventa una procedura ordinaria, con una cadenza annuale e un responsabile che la convoca. Il primo giro richiede mesi, il secondo settimane. Se cercate un punto da cui partire domani mattina, prendete le dieci tipologie più prodotte dal vostro ente e scrivete accanto a ciascuna quanto si conserva e da quale data si conta.

Questo contenuto fa parte dell’Osservatorio sulla gestione documentale di Documenta Futura, dove raccogliamo metodi e strumenti per gli enti pubblici complessi. Se volete vedere come una suite di gestione documentale tiene insieme selezione, scarto e conservazione, potete partire dalle funzionalità di DocSuite Next oppure scriverci per un confronto sul vostro caso.

Domande frequenti

Che cos’è il massimario di scarto e chi lo approva?
È lo strumento che elenca le tipologie documentali eliminabili e i tempi dopo i quali possono esserlo, costruito sulle voci del titolario. Viaggia insieme al piano di conservazione, che per le pubbliche amministrazioni le Linee Guida AgID collocano tra gli allegati del manuale di gestione documentale, e segue lo stesso percorso di adozione formale.

Quanto tempo vanno conservati i documenti di una pubblica amministrazione?
Dipende dalla tipologia, e non esiste un termine unico valido per tutto. Si determina incrociando quattro criteri, gli obblighi previsti da norme di settore, i termini di prescrizione e il rischio di contenzioso, la finalità del trattamento quando ci sono dati personali, il valore storico. Una parte dell’archivio si conserva senza limiti di tempo.

Chi autorizza lo scarto dei documenti in un ente pubblico?
La proposta parte dall’ente, l’autorizzazione arriva da fuori. Le Linee Guida AgID prevedono che per gli archivi degli enti pubblici l’autorizzazione allo scarto sia rilasciata ai sensi della normativa in materia di beni culturali. Fino ad allora i documenti restano dove sono. Le modalità di presentazione dell’elenco si verificano con la Soprintendenza Archivistica e Bibliografica competente per territorio.

Cosa rischia l’ente se elimina un documento che serviva in giudizio?
Molto dipende da come è avvenuta l’eliminazione. Se applica una regola scritta prima, uguale per tutte le pratiche della stessa tipologia e autorizzata, l’ente ha una spiegazione documentata. I casi problematici sono le eliminazioni fuori procedura e quelle eseguite su pratiche già interessate da un contenzioso, che un meccanismo di blocco avrebbe fermato.

Conservare i documenti oltre il termine è una violazione del GDPR?
Conservare dati personali oltre il tempo necessario alle finalità per cui sono stati raccolti significa disapplicare il principio di limitazione della conservazione. Il punto non è la durata in sé, è saper dire per quale finalità e in base a quale criterio quel termine è stato fissato. Il piano di conservazione è il documento in cui l’ente lo mette per iscritto, tipologia per tipologia.

Fonti

• AgID, Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici (PDF): agid.gov.it
• Gruppo di lavoro per la riorganizzazione dell’archivio dei Comuni, Piano di conservazione e massimario di scarto per i Comuni, dicembre 2005, elaborato su mandato della Direzione generale per gli archivi e pubblicato sul sito AgID (PDF): agid.gov.it
• DPR 445/2000, art. 68 (conservazione degli archivi e piano di conservazione): normattiva.it
• CAD, D.Lgs. 82/2005, art. 43 (conservazione dei documenti informatici): normattiva.it