Manuale di gestione documentale: cosa deve contenere, chi lo adotta e come si tiene allineato al sistema

Quasi tutti gli enti hanno un manuale di gestione documentale. Molti ce l’hanno da anni, adottato con una determina che nessuno ricorda, con capitoli che descrivono un ufficio protocollo dove la posta arrivava in busta e allegati che rimandano a un titolario sostituito nel frattempo. Chi cerca “manuale di gestione documentale” di solito sta rifacendo un documento che esiste già e che ha smesso di raccontare l’ente.

La domanda da farsi è questa: il manuale che avete in archivio descrive l’amministrazione di oggi o quella di dieci anni fa?

Nella nostra esperienza sul campo l’ente sprovvisto di manuale è raro. Capita molto più spesso di trovare un manuale formalmente in vigore che nessun ufficio applica. In sede di controllo quel disallineamento pesa più dell’assenza, perché certifica per iscritto procedure che l’amministrazione non segue.

Che cos’è il manuale di gestione documentale e da dove nasce l’obbligo

Il manuale descrive il sistema di gestione informatica dei documenti di un’amministrazione e le regole con cui quel sistema viene usato. Sta a metà strada tra il documento tecnico e il regolamento organizzativo, e ha due lettori: l’ufficio che lavora i documenti ogni giorno e chi arriva dall’esterno a verificare come sono stati prodotti.

L’obbligo di adottarlo discende dal quadro sul documento informatico. Le Linee Guida AgID sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici prevedono che le pubbliche amministrazioni si dotino del manuale di gestione e ne descrivono la funzione. A monte, il DPR 445/2000 impone il protocollo informatico e l’individuazione delle aree organizzative omogenee (art. 50) e fissa gli elementi obbligatori della registrazione di protocollo (art. 53). Il CAD, all’art. 44, stabilisce i requisiti per la gestione e la conservazione dei documenti informatici e i ruoli di responsabilità connessi.

Tradurre questi riferimenti nelle proprie procedure, con i propri nomi di ufficio e i propri applicativi, tocca all’ente. È un pezzo della governance documentale negli enti complessi.

Manuale di gestione e manuale di conservazione: che differenza c’è?

Il manuale di gestione copre la vita attiva del documento dentro l’ente: come nasce, come entra ed esce, come viene protocollato, classificato, fascicolato, assegnato e firmato, dove si deposita a procedimento chiuso. Lo presidia il responsabile della gestione documentale e l’adozione passa dal vertice amministrativo.

Il manuale di conservazione riguarda la fase successiva: come documenti e fascicoli vengono versati in conservazione e mantenuti nel tempo, i pacchetti informativi, i controlli, i rapporti con il conservatore esterno. Lo predispone il responsabile della conservazione, che nella Pubblica Amministrazione le Linee Guida AgID individuano in un dirigente o funzionario interno formalmente designato, con competenze giuridiche, informatiche e archivistiche, ruolo che può essere svolto dallo stesso responsabile della gestione documentale.

Il punto di contatto tra i due documenti è il versamento, ed è lì che quasi sempre si apre il buco: il primo dice quando un fascicolo chiuso va versato, il secondo come viene preso in carico. Se le due descrizioni divergono su tempi, metadati o formati il passaggio resta scoperto, e ce ne si accorge quando serve ritrovare un atto di otto anni fa. Su come si agganciano le fasi abbiamo scritto la guida al ciclo di vita del documento nella PA.

Cosa deve contenere il manuale di gestione documentale: l’indice ragionato

La struttura che proponiamo qui raggruppa il contenuto in nove capitoli, nell’ordine in cui conviene scriverli. Non è una scaletta imposta da una norma: serve a coprire tutto quello che il manuale deve dichiarare senza lasciare buchi. Vale per un ente complesso e si semplifica in una realtà piccola.

1. Ambito di applicazione, definizioni, riferimenti normativi. A quali strutture si applica, il glossario, le norme richiamate. Tenetelo corto: è la parte che invecchia prima.
2. Organizzazione ai fini documentali. Le AOO con la relativa PEC istituzionale, le unità organizzative responsabili, il responsabile della gestione documentale e il suo vicario, il servizio per la tenuta del protocollo.
3. Formazione dei documenti. Come l’ente produce documenti informatici, formati ammessi, regole di sottoscrizione, gestione di copie, duplicati ed estratti, trattamento del cartaceo residuo.
4. Ricezione e spedizione. I canali in ingresso e in uscita (PEC, domicili digitali, istanze online, posta ordinaria dove resiste), chi presidia ciascun canale, orari del protocollo, posta personale e anonima.
5. Registrazione di protocollo e segnatura. Elementi obbligatori della registrazione, formato della segnatura, documenti esclusi e a registrazione particolare, registro giornaliero, registro di emergenza, annullamento di una registrazione.
6. Classificazione, fascicolazione, aggregazioni. Uso del titolario, apertura e chiusura del fascicolo, serie e repertori. Qui si gioca la ritrovabilità dell’archivio, e conviene scriverlo con l’archivista in stanza: il metodo sta nella guida al piano di classificazione.
7. Flussi, assegnazione e firme. Come un documento arriva all’ufficio competente, cosa succede in caso di assegnazione errata, quali iter di approvazione esistono, quali firme si usano e per quali atti.
8. Accesso, riservatezza, sicurezza. Profili abilitativi e chi vede cosa, documenti riservati e dati particolari, tracciamento delle operazioni, misure di sicurezza, backup e continuità operativa.
9. Archiviazione, versamento, selezione e scarto. Passaggio all’archivio di deposito, tempi e modalità di versamento, rapporti con il conservatore, criteri di selezione e procedure di scarto autorizzato.

Come si scrive un capitolo che regge un controllo

Scrivete ogni capitolo in modo che qualcuno possa verificarlo in un secondo momento. “I documenti vengono classificati secondo il titolario vigente” è una frase che nessuno può controllare e vale zero. “La classificazione è obbligatoria all’atto della registrazione, viene proposta dal sistema in base alla tipologia documentale e può essere modificata solo dall’operatore abilitato, con tracciamento della variazione” descrive un comportamento che si va a verificare nel software.

Vale anche il criterio inverso, ed è il più utile in redazione. Prima di scrivere una procedura chiedete all’amministratore di sistema se il gestionale la sa fare. Se la risposta è no, restano due strade: cambiare la procedura o configurare il sistema.

Quali allegati non possono mancare

Gli allegati sono la parte operativa, quella che gli uffici consultano davvero, ed è anche la prima a disallinearsi. Senza allegati aggiornati il manuale non è applicabile negli uffici.

• Piano di classificazione (titolario). Deve essere la stessa versione configurata nel sistema, con la data di entrata in vigore e le versioni precedenti ancora applicabili ai fascicoli aperti.
• Piano di conservazione e massimario di scarto. Il DPR 445/2000, all’art. 68, lo lega al sistema di classificazione, e per le Pubbliche Amministrazioni le Linee Guida AgID prevedono che il piano di conservazione sia allegato al manuale di gestione documentale, con l’indicazione dei tempi entro cui le diverse tipologie di oggetti digitali vanno trasferite in conservazione ed eventualmente scartate. Sul sito AgID è disponibile un piano di conservazione con massimario di scarto pensato per i Comuni, utile come modello per gli enti locali e da adattare al proprio contesto.
• Elenco delle tipologie documentali con i relativi metadati. Il riferimento è l’Allegato 5 alle Linee Guida AgID, che definisce i metadati del documento informatico e delle aggregazioni.
• Registro dei formati ammessi. Quali formati l’ente produce, quali accetta in ingresso, quali passano al versamento in conservazione.
• Tabella dei profili e dei diritti di accesso. Chi vede, chi registra, chi annulla, chi esporta. Deve corrispondere ai ruoli configurati nel sistema.
• Elenco dei documenti esclusi dalla registrazione e a registrazione particolare. Viene richiesto spesso in sede di verifica.
• Procedura del registro di emergenza e modello di segnatura. Servono quando il sistema è fermo e vanno preparati in anticipo.

Chi redige il manuale, chi lo adotta, chi lo pubblica

La redazione spetta al responsabile della gestione documentale, che da solo però non ha tutte le informazioni. In un ente complesso il tavolo minimo mette insieme il responsabile del protocollo, l’archivista, il responsabile della conservazione, il RTD, l’amministratore del sistema documentale e il DPO per i capitoli su accesso e riservatezza. Quando uno di questi ruoli non partecipa, il capitolo di sua competenza resta generico.

Su questo le Linee Guida AgID sono esplicite: l’amministrazione è tenuta a redigere il manuale, ad adottarlo con provvedimento formale e a pubblicarlo. L’adozione avviene per ogni area organizzativa omogenea, su proposta del responsabile della gestione documentale o, dove è stato nominato, del coordinatore della gestione documentale. A seconda dell’organizzazione il provvedimento può essere una determina, una delibera o un decreto. Chi firma si assume la dichiarazione, quindi ha senso che veda il documento prima della settimana in cui deve firmarlo. Un passaggio istruttorio a bozza avanzata evita il rimpallo finale che fa slittare l’adozione di mesi.

La pubblicazione non è una scelta di trasparenza volontaria. Le Linee Guida AgID prescrivono che il manuale sia pubblicato sul sito istituzionale, in una parte chiaramente identificabile dell’area Amministrazione trasparente prevista dall’articolo 9 del d.lgs. 33/2013. Conviene tenerlo in una posizione stabile, con l’atto di adozione e tutti gli allegati nello stesso punto: lo consultano i cittadini, i professionisti che depositano istanze e le altre amministrazioni che scambiano atti con voi.

Dopo l’adozione il manuale va comunicato agli uffici, ed è il passaggio che si salta più spesso. Mettete in conto una comunicazione interna e una sessione formativa agli operatori di protocollo, con il manuale aperto accanto al gestionale.

Il manuale descrive un sistema: se il sistema cambia, il manuale diventa falso

Il manuale di gestione è, alla lettera, la descrizione di come è configurato il sistema documentale dell’ente: registri e AOO attive, titolario caricato, profili abilitativi, iter di firma, regole di versamento. Ogni frase corrisponde a un parametro che qualcuno, in qualche schermata, ha impostato in un certo modo. Quando il sistema cambia, e cambia di continuo (una nuova versione del software, un modulo attivato, un’integrazione con l’istanza online, una migrazione, una riorganizzazione che ridisegna le UOR), il manuale che non segue quel cambiamento smette di descrivere e comincia a dichiarare cose non vere. In audit la verifica è banale: si prende una frase del manuale e si chiede di vederla nel sistema.

Conviene quindi scrivere il manuale con le configurazioni sotto gli occhi, oltre che con le norme in mano. Le regole che dichiarate devono corrispondere a impostazioni verificabili: classificazione obbligatoria alla registrazione, profili di accesso per tipologia documentale, blocco della modifica dopo la protocollazione, tracciamento delle operazioni, controlli sul pacchetto di versamento. Il tema è lo stesso che abbiamo affrontato parlando di sistema di gestione documentale a norma.

Ogni quanto va aggiornato il manuale e come si versiona

La cadenza di revisione la definisce l’ente, in base a come cambiano la sua organizzazione e il suo sistema. Quello che funziona è legare l’aggiornamento agli eventi che rendono il manuale disallineato, con una verifica periodica di controllo a fare da rete.

Gli eventi che impongono una revisione sono quattro: modifiche normative che toccano il documento informatico, cambi di configurazione o di software, riorganizzazioni che spostano AOO, UOR o competenze, variazioni nel rapporto con il conservatore. Accanto agli eventi conviene fissare una verifica ordinaria, con la cadenza che l’ente ritiene sostenibile, anche solo per registrare che nulla è cambiato: una riga di verbale con data ed esito documenta il controllo.

Sul versionamento il minimo è una tabella delle revisioni in testa al documento, con numero di versione, data, atto di adozione, sintesi delle modifiche e ufficio proponente. Serve a rispondere a una domanda che prima o poi arriva: quale versione era in vigore il giorno in cui è stato prodotto questo atto? Conservate anche le edizioni superate con i rispettivi provvedimenti, altrimenti la storia non è ricostruibile.

Se sul gestionale documentale esiste un processo di change management, inserite la verifica di impatto sul manuale tra i passaggi obbligatori prima di andare in produzione. L’aggiornamento diventa così un’attività ordinaria di pochi minuti.

Gli errori ricorrenti nei manuali di gestione

Nei manuali che ci capita di leggere, in enti di ogni dimensione, tornano sempre gli stessi difetti.

• Copiato da un altro ente. Si riconosce dai nomi degli uffici altrui rimasti in qualche capoverso e da procedure che descrivono un’organizzazione diversa dalla vostra.
• Allegati citati e mancanti. Il testo rimanda a sei allegati e sul sito ne trovate tre.
• AOO e organigramma fermi a una riorganizzazione fa. Il capitolo sull’assegnazione cita strutture soppresse, e chi lavora si arrangia con la prassi.
• Procedure analogiche mai rimosse. Nello stesso documento convivono la protocollazione digitale e la vidimazione del registro cartaceo, senza che sia chiaro cosa sia in vigore.
• Nessun raccordo con il contratto del conservatore. Il manuale descrive un versamento che il contratto in essere non prevede, o tace su cosa accade alla sua scadenza.
• Mai pubblicato o irreperibile. Esiste ed è stato adottato, ma sul sito non c’è e chi lo cerca non lo trova.
• Adottato e mai comunicato. Formalmente in vigore, sconosciuto a chi dovrebbe applicarlo. Un documento che nessuno usa non riceve nemmeno le segnalazioni di ciò che non torna.

Come si rifà il manuale in 90 giorni senza fermare l’ente

Con un perimetro chiaro e le persone giuste al tavolo, rifare il manuale richiede un trimestre di lavoro. Ecco come si distribuisce.

Settimane 1-3, ricognizione. Recuperate il manuale vigente con il suo atto di adozione, gli allegati pubblicati, il titolario caricato nel sistema, l’elenco delle AOO attive, l’organigramma corrente e il contratto con il conservatore. In parallelo, fatevi produrre dall’amministratore di sistema una fotografia delle configurazioni. Nessuna scrittura in questa fase.

Settimane 4-6, delta e decisioni. Confrontate quello che il manuale dichiara con quello che il sistema fa, riga per riga sui capitoli critici: registrazione, classificazione, accesso, versamento. Ogni scostamento genera una decisione, si cambia il testo oppure si cambia la configurazione, con un responsabile e una data.

Settimane 7-10, stesura. Si scrivono i capitoli e si rifanno gli allegati. Lavorate per blocchi e fate rivedere ogni capitolo a chi lo applica: la registrazione all’ufficio protocollo, classificazione e fascicoli all’archivista, accesso e sicurezza al DPO insieme all’IT.

Settimane 11-12, adozione e messa a terra. Passaggio istruttorio con chi firma, adozione formale, pubblicazione con tutti gli allegati nello stesso punto, comunicazione interna, formazione agli operatori. Fissate già qui la data della prima verifica di controllo.

Se dal confronto emerge che è il sistema a non reggere quello che dovete dichiarare, la scrittura non risolve. Potete vedere come funziona DocSuite Next, la suite in cui protocollo, fascicolo, firme e versamento in conservazione stanno in un unico ambiente tracciato, e misurare la distanza tra il vostro manuale e ciò che il vostro sistema sa fare oggi.

Domande frequenti

Cosa deve contenere il manuale di gestione documentale?
Descrive l’organizzazione dell’ente ai fini documentali e le regole con cui i documenti nascono, entrano, escono, vengono protocollati, classificati, assegnati, firmati, archiviati e versati in conservazione. Gli allegati (titolario, piano di conservazione, registro dei formati, tabella dei diritti di accesso) devono coincidere con la configurazione reale del sistema.

Chi approva il manuale di gestione documentale?
La redazione spetta al responsabile della gestione documentale, con il contributo di protocollo, archivio, conservazione, RTD, amministratore di sistema e DPO. Nella pratica degli enti l’adozione avviene con un provvedimento formale del vertice: determina, delibera o decreto. Poi il manuale va pubblicato sul sito e comunicato agli uffici.

Ogni quanto va aggiornato il manuale di gestione documentale?
L’aggiornamento va legato agli eventi che lo rendono disallineato: modifiche normative, cambi di configurazione o di software, riorganizzazioni che toccano AOO e uffici, variazioni nel rapporto con il conservatore. Accanto agli eventi conviene fissare una verifica periodica, con tabella delle versioni e archivio delle edizioni superate.

Un manuale che descrive l’ente reale

Un manuale utile si riconosce dalla corrispondenza tra quello che dichiara e quello che accade quando un operatore protocolla una PEC. Se state per aprire il cantiere, cominciate dagli allegati: verificate che ci siano tutti e che il titolario sia identico a quello caricato nel gestionale.

Fonti

• D.Lgs. 33/2013, art. 9 (pubblicazione nell’area Amministrazione trasparente): normattiva.it
• AgID, Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici (PDF): agid.gov.it
• AgID, Vademecum per l’implementazione delle Linee Guida (PDF): agid.gov.it
• DPR 445/2000, art. 50 (protocollo informatico e aree organizzative omogenee): normattiva.it
• DPR 445/2000, art. 53 (registrazione di protocollo): normattiva.it
• DPR 445/2000, art. 68 (conservazione degli archivi e piano di conservazione): normattiva.it
• CAD, D.Lgs. 82/2005, art. 44 (requisiti per la gestione e conservazione dei documenti informatici): normattiva.it
• AgID, Allegato 5 alle Linee Guida, I metadati (PDF): agid.gov.it
• AgID, FAQ sul responsabile della conservazione: agid.gov.it
• AgID, Piano di conservazione e massimario di scarto per i Comuni (PDF): agid.gov.it

Questo contenuto fa parte dell’Osservatorio sulla gestione documentale di Documenta Futura, dove raccogliamo metodi e strumenti per gli enti pubblici complessi. Se volete vedere come una suite di gestione documentale tiene insieme questi passaggi, potete partire dalle funzionalità di DocSuite Next oppure scriverci per un confronto sul vostro caso.